【대전=코리아플러스】 장영래 기자 = 도안2-2 도시개발사업 농민지주 협의회는 지난 10일 대전시가 추진하는 대전 도안 2-2지구 도시개발사업이 부당하다고 프랭카드를 내 걸고 호소하고 있다. / 코리아플러스 장영래 기자 

【대전=코리아플러스】 장영래 기자 = 도안2-2 도시개발사업 농민지주 협의회는 지난 10일 대전시가 추진하는 대전 도안 2-2지구 도시개발사업이 부당하다고 프랭카드를 내 걸고 이 사업의 부당함을 호소하고 있다.

다음은 대전시에 제출한 개발사업에 대한 사업인정 단계의 이의신청서 원본, 전문이다.

수 신 인

유성구청장 / 대전광역시장

제 목

법적 요건 못 갖추고 부당한 대전 도안 2-2지구 도시개발사업 사업인정에 관한 주민 등의 의견 청취에 관한 행정절차 중단 요청과 개발 계획(안) 수용철회 요청

유성구청에서 2019년 9월 17일, 공고 제2019-1350호를 통하여 공고한 ‘대전 도안 2-2지구 도시개발사업 사업인정에 관한 주민 등의 의견 청취 공고’의 내용은 적법한 법적 구성요건을 갖추지 못하였고, 주민의 정당한 재산권에 대한 부당한 침해가 심히 우려됩니다. 따라서 이는 무효이고 철회되어야 합니다.

제출인의 지위

본 신청인 외 4인은 모두 위 대전 도안2-2지구의 개발대상 지역에 토지를 소유하고 있는 토지소유주로서 위 사업에 의해 재산권의 침해를 받을 수 있는 직접 이해관계인에 해당합니다.

사실 관계

㈜유토개발 2차는 (가칭)대전 도안2-2지구 A구역(특별계획구역 16, 20, 21, 22, 23, 24, 25블럭, 이하 ‘A구역’이라 함)과 (가칭)대전 도안 2-2지구 B구역 (특별계획구역 12, 13블럭 및 녹지, 이하‘B구역’이라함)을 (가칭)대전 도안 2-2지구라 칭하며, 토지이용계획과 도시개발구역 지정 제안 요청을 하였고, 귀청은 이에 대해 2019. 5. 22. 자로 수용 통보하고 2019. 9. 17. 사업인정에 대한 주민의 청취 공람을 공고한 바 있습니다.

위 안과 귀청의 수용 결정 및 사업인정 공람 등 일체의 행정행위는 부당합니다.

A. 법적인 구성요건을 갖추지 못하고 위법한 사항들

1. 현 사업인정에 관한 주민 의견 청취는 위법합니다.

가. 현시점에서 ‘사업인정 및 토지 보상에 관한 의견 청취 공고’는 위법합니다.

현재 유토(2차)의 도시개발구역 지정 제안 신청은 유성구가 밝힌 바와 같이 단지, 유성구청이 대전시에 도시개발구역지정 및 개발계획 수립을 요청한 단계입니다.

아직 많은 심의 절차와 행정절차가 남아있어 대전시의 도시계획위원회 심의조차 거치지 않은 상태로, 도시개발구역 지정에 대한 가부가 결정되지 않은 상태입니다. 사업 시행 여부가 전혀 결정되지 않았고 사업이 불투명한 상태에서, 사업 시행이 결정된 이후에나 시행하여야 할 ‘사업인정과 토지 보상에 관한 주민 등의 의견을 듣는 절차’ 행위를 진행하는 것은 행정절차법상 앞뒤가 맞지 않는 부당한 것입니다.

도시개발 구역지정 이후, 구체적인 세부계획과 보상계획 및 이주대책 등이 포함된 실시계획을 인가 및 고시하는 단계(도시개발법 제17조, 제18조, ‘실시계획 수립단계)에서 공람의견을 들어야 하는 것이 마땅하고 바른 절차입니다.

나. 현재 사업자는 구역지정 동의요건을 갖추지 못하였습니다.

구역지정 제안은 전체면적의 2/3만 동의받으면 되나, 구역지정신청 동의는 도시개발법에 따라 토지 소유자 총수의 1/2 이상의 동의를 추가해야 합니다.

또한, 실시계획 인가는 구역면적의 2/3 이상의 수용과 토지 소유자 총수의 1/2 이상의 동의를 받아야 합니다.

현재의 상태는 사업자가 구역지정 동의요건인 토지 소유자 총수의 1/2 이상의 동의요건을 갖추지 못한 것으로 알려져 있습니다. ( 현재 사업자는 소유자 총수 동의요건을 충족하기 위해, 아파트입주권 제공하는 등 단독주택용지 내 원룸 매수에 몰입하고 있는 상태입니다. )

따라서, 사업자가 구역지정신청 동의요건을 갖추지 못한 상태에서 ‘사업인정 및 토지 보상에 관한 의견 청취 공고’는 위법합니다.

다. 사업인정이 된 듯이 전제한 귀청의 안내문은 매우 부당합니다.

유성구청은 안내문에서, “앞으로, 관련 기관 및 부서 협의와 도시계획위원회심의 등 절차를 거쳐 도시개발구역 지정과 함께 개발계획이 확정 고시될 것으로 예상됩니다.”라고 표현하였습니다.

이는 매우 부당한 것입니다. 위 구역지정 제안 신청은 한 개발회사의 제안에 불과할 뿐이고, 지정권자인 대전시의 심의 절차를 거쳐야 합니다.

또한, 구역지정과 개발행위는 대전시의 행정과 시민의 삶에 지대한 영향을 끼치고 또한 주민의 재산권에 대해 매우 민감한 사항입니다.

향후 대전시에서 위 제안의 타당성에 대해 도시계획위원회의 심의와 관련 기관 및 부서 협의 등 많은 절차와 주민의 의견 수렴을 거쳐, 그 타당성이 인정될 때 비로소 구역지정과 사업인정이 이루어져야 합니다. 그러므로 그에 따른 행정절차가 정해져 있는 것입니다.

또한, 사업자는 법적인 구역지정 신청 동의요건도 갖추지 못한 상태입니다.

그럼에도 불구하고, 귀청에서는 이러한 상위 기관인 대전시의 행정적 절차가 마치 요식 행위에 불과하여, 위 안이 그냥 쉽게 통과될 것이고 마치 사실상 최종 결정이 이루어진 것처럼 전제하여 표현하였습니다. 매우 부당합니다.

라. 주민을 호도하는 행위입니다.

귀청에서는 “도시개발구역 지정과 동시에 사업인정 효력이 발생되고, ‘토지 등을 수용하거나 사용할 사업으로 결정’한다.” 고 표현하였습니다.

이 또한, 매우 부당합니다. 현재 사업에 대한 도시계획위원회의 심의조차 이루어지지 않은 상태이고, 법적인 구역지정 신청 동의요건도 갖추지 못한 상태에서 사업인정을 기정사실 화하는 것은, 토지주와 주민을 압박하는 것입니다.

또한, 이는 이미 구역이 지정이 다 됐으니 사업자가 원하는 대로 보상에 협의하라는 뜻으로 이해됩니다

아마도 사업자가 아파트분양가( 예상 분양가; 평당 1,800만 원대, 인근 2-1 블럭; 평당 1,500만 원대 상회) 대비 토지를 평당 200만 원대인 헐값에 매수하려고 시도하는 것은 대한민국 어디에도 없는, 가당치 않은 일입니다

사업시행자가 현실을 반영한 협의 매수에 최대한 진력해야 하는 의무가 있음에도 불구하고, 헐값에 강제수용이 가능하도록 하고, 주민의 재산권을 보호하여야 할 지자체가 나아가 이를 공문에 암시하여, 사업자의 편에 서서 임의의 행정절차를 진행하고, 사업자에게 부당한 편의를 앞장서 제공하는 것으로 여겨지기에 충분합니다.

마. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 위반됩니다.

도시개발법의 모법인 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제96조는 실시계획고시가 완료되어야만 사업 인정되어 수용 및 재결이 가능하도록 하고 있습니다.

본 도시개발사업도 이에 따라야 할 것이며, 실시계획 고시가 없는 현시점에서의 본 ‘사업인정과 토지수용에 관한 주민 등의 의견을 듣는 절차’는 부당하고 위법합니다. 따라서 철회되어야 함이 마땅합니다.

바. 위 유성구청의 ‘사업인정과 토지 보상 의견 공고’는 대전광역시 사무위임 조례에 어긋납니다.

대전광역시 사무위임조례에 따르면, 대전광역시장이 구청장에게 위임할 수 있는 사항에서, 시장이 직접 입안 시행하는 사업과 연계된 사업에 대해서는 구청장에게 위임할 수 없도록 되어 있습니다.

위 개발구역 내에 설치되는 동서대로의 시행자가 대전광역시장으로, 대전광역시의 시장이 직접 입안 시행하는 사업이 위 개발구역 사업 내에 포함되어 있고 연계되어 있으므로, 구청장에게 위 사업의 주민 의견 청취를 위임할 수 없으며, 이를 위임한 현 절차는 위법합니다.

2. 위 사업은 도시개발법이 아닌 주택법에 따라 추진되어야 합니다.

가. 대한민국 헌법 제23조 ①항에서 ‘모든 국민의 재산권은 보장된다.’고 하고 있습니다.

개발사업은 국민의 재산권을 최대한 보장하는 방법으로 이루어져야 합니다.

유성구청(도시과)에서는 위 개발사업이 ‘도시개발법’과 ‘주택법’ 두 가지 모두 적용 가능하다고 하고 있습니다. 하지만, 어느 법의 적용 여부에 따라 토지소유자의 재산권 침해의 정도는 현격히 큰 차이가 일어납니다.

주택법에서는 95퍼센트 이상의 소유권을 요건으로 하지만, 도시개발법에서는 이를 매우 완화하여 토지소유자의 2/3의 사용 승낙만을 받으면 수용(개발)이 가능하도록 요건을 크게 완화하고 있습니다.

위 개발사업에 도시개발법을 적용할 경우, 토지 소유자의 헌법상 보장된 재산권이 심각한 침해를 받게 됩니다. 위 개발사업은 헌법에 보장된 토지 소유주의 재산권을 최대한 보장하고, 침해를 최소화 하는 방법인 주택법을 적용해야 합니다. 그렇지 않을 경우, 이 행정행위는 헌법소원심판의 대상이 될 것입니다.

개별 사안에 둘 이상의 법률 적용이 가능할 때 우선순위는 다음과 같습니다.

ㄱ. 특별법 적용 우선의 원칙

ㄴ. 최근 제정 벌률 적용 우선의 원칙

ㄷ. 헌법에 보장된 기본권 보장 충실의 원칙 등이 있습니다.

나. 위 개발사업은 공동주택(아파트)을 짓기 위한 사업입니다. 또한 민영개발 사업입니다.

도시개발법은 공공성이 있어야 하고, 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등 복합기능을 가진 시가지를 조성하려 할 때 적용하는 법률입니다.

위 개발사업 구역에 대하여, 대전광역시장은 2013. 7. 12. 대전 도안지구 2단계 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시를 통하여, 오로지 공동주택을 건설하도록 용도를 한정한 구역입니다. 또한, 위 사업의 개발 내용도 오로지 공동주택과 부대 시설로 되어 있습니다. 이는 도시개발사업에 해당하지 않습니다.

또한, 위 사업은 민영 아파트 개발사업으로, 공공성이 전혀 없는 민간 아파트 분양사업일 뿐입니다. 따라서, 특별법 우선 적용의 원칙에 의하여 당연히 주택법을 적용하여 사업을 인가해야 합니다.

또한, 위 개발사업도 토지를 수용한 후, 결국에는 다시 주택법에 의해 공동주택(아파트)을 짓도록 되어 있습니다. 개발사업의 최종목적이 공동주택이고 결국은 다시 주택법이 적용되도록 하고 있습니다.

결국, 이는 주택법을 적용하여야 할 민간의 주택사업에 지자체가 도시개발법을 이용하는 편법으로 주민의 토지를 강제 수용하여 민간 개발업자에게 쉽게 넘겨줌으로써, 토지주의 재산권을 침해하는 부당행위에 스스로 나서는 것에 불과합니다.

다. 주택법이 도시개발법보다 최근에 제정된 법률입니다.

도시개발법은 법률 제 제6406호로 2001. 1. 29.에 제정되었고, 주택법은 법률 제6916호로 2003. 5. 29.에 제정되었습니다. 주택법이 더 최신에 제정된 법률입니다.

또한, 도시개발법은 법률 제15600호로 2018. 4. 17.에 일부개정된 바 있고, 주택법은 법률 제16393호, 2019. 4. 23.에 일부개정된 바 있습니다. 주택법이 더 최근에 개정되었습니다.

최근 제정 법률 우선 적용의 원칙에 따르더라도 주택법에 따라야 합니다.

이와같이 헌법의 정신이나 법률의 정신과 취지에 의하면, 위 개발사업에 도시개발법을 적용하는 것은 부당하고, 주택법을 적용하여야 합니다.

3. 도시개발법에 의하더라도 위 안은 법적 요건을 갖추지 못하였습니다.

가. 위 안은 블록별 결합 개발 동의 요건을 갖추지 못하였습니다.

대전광역시장은 2013. 7. 12.에 대전 도안지구 2단계 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시를 통하여, 도안지구 2단계 지구단위계획구역을 구역단위별 개발을 목적으로 하여, 총 40개 블록을 명백히 각각 구역(블럭)별 독립적으로 구분하여 공표하는 고시를 하고, 특별계획구역으로 지정한 바 있습니다.

각 블록은 독립단위이자 기본 단위로, 한 블록을 둘이나 여러 개로 쪼갤 수 없습니다. 또한, 이를 합치려면 각각의 독립단위를 합치는 것으로, 블록별로 가진 독립성과 지위를 인정하는 것을 전제로 결합개발을 해야 합니다.

도시개발법 제3조의2(도시개발구역의 분할 및 결합)에 따른 도시개발법 시행령 제5조의2(도시개발구역의 분할 및 결합) ④항을 보면, ‘결합개발 방식으로 도시개발사업을 시행하려는 경우에는 수용 또는 사용 대상인 지역 각각에 대하여 법 제22조제1항 단서에 따른 토지 소유자의 동의를 받아야 한다.’고 되어 있습니다.

즉, 블록을 결합하려면, 각각의 단위구역(블록)마다 3분의2 이상의 동의 받아야 합니다.

또한, 도안지구 2단계 40개 블록은 매우 넓은 지역으로, 블록에 따라 그 위치와 입지 여건이 매우 다르며, 그에 따라 토지가도 크게 다릅니다. 따라서 개발안에 대한 블록별 주민의 의견도 매우 다릅니다.

상황이 이러한데, 각개 블록의 토지가나 소유주의 의견을 무시하고, 개발업자가 임의로 블록을 묶을 수 있다면, 개발업자는 입지 여건이 나빠 지가가 낮고 주민의 반대가 적은 블록만을 선별 매입하고, 지가가 비싸고 입지 여건이 좋아서 개발에 대한 정당한 댓가를 받고자 하여, 개발에 반대가 많은 블록에 대해서는 매입하지 않고 개발업자 임의로 한 개발구역에 편입시켜 이를 강제 수용하여 소유주의 정당한 권리를 침해하는 편법으로 사용될 것입니다. 또한 이를 용인할 경우 이러한 편법을 부추기는 결과를 초래할 것입니다.

위 개발안에 포함된 9개 블록이나 A구역의 7개 블록은 서로 간 위치가 상이하고, 입지 여건과 토지가가 크게 차이나고 주민의 의사도 크게 달라, 이를 임의로 한 구역으로 묶는 것은 토지 소유주의 재산권을 심히 침해하는 것이므로, 매우 부당합니다.

하지만, 위 개발계획은 이러한 블록별 동의 요건을 갖추지 못하였습니다.

나. 광로나 광폭 하천으로 분리된 구역을 묶으려면, 각각 구역마다 결합개발의 요건을 갖추어야 합니다.

위 안의 토지이용계획도를 보면, 폭 50m이상의 광로가 A구역의 전체를 가로질러 지나며 구역을 둘로 나누고 있으며 또, 폭100m 이상의 하천이 지나며 16블록과 나머지 구역을 분리하고 있습니다.

주택법 제2조 12항에 따르면, ‘폭 20미터 이상인 일반도로나 폭 8미터 이상인 도시계획예정도로로 분리된 토지는 각각 별개의 주택단지로 본다.’고 되어 있습니다.

더욱이 폭 50m이상의 광로나 광폭하천으로 분리된 구역은 상호간 통행이 어렵고, 생활권이 다른 구역이어서 별개의 구역으로 보아야 합니다. 이를 한 구역으로 하려면, 각각의 구역마다 동의요건을 갖추어 도시개발법에 따른 결합 구역으로 해야만 합니다.

따라서, A구역을 하나의 개발구역으로 정하려면, 광로와 하천으로 분리된 각각의 구역마다 동의요건을 갖추어 결합하여야 합니다. 위안은 이러한 동의 요건을 갖추지 못하였습니다.

다. 위 안은 도시개발법에 따른 ‘도시개발구역의 지정기준’의 ‘생산녹지지역 개발제한’을 명백히 위반하였습니다.

도시개발법에 따른 도시개발법시행령 제2조 ①항 1목에서 도시개발구역의 지정대상 구역은 도시지역에서는 생산녹지지역인 경우 ‘생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 100분의 30 이하인 경우만 해당된다.’ 고 명백히 못박고 있습니다.

또한, 동시행령 제2조 ④항에 따른 ‘도시개발법 시행규칙의 별표1’의 규정을 보면, ‘도시개발구역의 지정대상 구역에 생산녹지지역이 포함된 경우, 생산녹지지역이 도시개발구역 전체면적의 30퍼센트 이내여야 한다.’고 되어 있습니다.

위안의 20에서 25블록의 6개 블록은 생산녹지가 100%로 전체를 차지하는 지역으로, 도시개발구역의 지정 대상이 될 수 없습니다. 또한 16블록을 포함하여 A구역 전체를 보더라도 생산녹지가 거의 대부분을 차지하여 제한선인 30%를 크게 넘고 있습니다. 이는 생산녹지를 보전하려는 정부의 시책에 어긋날 뿐 아니라 명백히 법령의 위반입니다.

따라서, 시행규칙에 의하여 도시개발구역 대상으로 지정할 수 없습니다.

그에따라 이러한 위법한 내용의 개발안을 귀청에서 수용한 것은 법규를 위반한 것으로 바로 취소되어야 합니다.

또한, 생산녹지와 자연녹지나 여타의 용도지역은 그 가치가 확연히 다르고 그럼으로 지가도 크게 다르게 됩니다.

혹여, 도시개발구역 지정을 위하여 생산녹지를 자연녹지 등 다른 용도지역으로 전환하려 한다면, 개발계획 수용 이전에 전환을 하여, 지가에 시세가 반영될 수 있도록 충분한 시간적 여유를 주고 시행하여야 마땅합니다. 그래야만 국민의 재산권이 최소한 보장된다 할 것입니다.

만일, 개발안의 인가 후나 인가와 동시에 생산녹지를 다른 용도지역으로 전환하는 편법을 저지른다면, 이는 명백히 국민의 재산권을 침해하는 것이고, 따라서 위법하며 또한 헌법소원심판의 대상이 될 것입니다.

4. 위안의 학교용지의 위치는 법령에 위배됩니다.

사업자는 개발계획서에 초등학교와 유치원 시설을 21블럭내에 광로2-10호선과 바로 연접한 위치에 배치하였습니다. 이러한 계획은 ‘도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙’내 ‘학교결정기준 89조 1항 4호 학교시설계획은 소음ㆍ진동 등으로 교육활동에 장애가 되는 고속국도ㆍ철도 등에 근접한 지역에는 설치하지 아니할 것.’ 및 ‘동 5호 통학에 위험하거나 지장이 되는 요인이 없어야 하며, 교통이 빈번한 도로ㆍ철도 등이 관통하지 아니하는 곳에 설치할 것.’을 위반한 것입니다. 따라서 이 계획안은 부당합니다.

또한, 전략환경영향평가서 내용에는 학교설치가 없는 것으로 계획되어 위 안과 서로 상충되고 모순된 바, 위안은 위법합니다.

따라서, 위안은 반려되어야 합니다.

B. 그 밖의 부당한 사항들

1. 위 제안서의 내용을 보면, 대전시 인구현황이 2016년 기준으로 되어 있으나, 수도정비 기본계획은 2011년을 기준으로 되어 있는 등 각종 지표의 기준 년도가 오래되고 서로 상이하여 통계수치에 신빙성이 없는 바, 이를 근거로 하여서는 않됩니다.

2. 본 사업구역(도안 2-2지구)은 오래전인 2000년도부터 장기간에 걸쳐 공공개발 방식으로 공공택지를 조성하기로 계획되어 있어, 본 신청인들이 여러 차례 공시지가 현실화를 요구하였음(공시자가 이의 신청)에도 불구하고, 지자체에서는 공시지가를 계속 억제하여 온 바 있습니다.

그 후 2014년도에 민간개발 방식으로 사업방식을 전환(택지개발촉진법→도시개발법)한 것입니다.

당초 2000년도에 공공개발로 시행하기로 한 ‘서남부택지개발사업 지구지정’ 이후, 민간개발로 전환한 2014년 및 최근까지 공시지가 억제에 따른 시세차 이익은 당연히 토지주에게 돌려주어야 합니다. 이를 민간 개발업체가 차지하는 것은 매우 부당합니다.

만일, 이를 되돌리지 않는다면, 이는 국민 기본권인 재산권에 대한 부당한 침해입니다. 이 역시 헌법소원심판의 대상이 될 것입니다.

3. 위 안의 하수처리 계획을 보면, B구역의 경우에 하수처리 기본설계에 따라 우오수관 설치를 도안1단계(갑천)와 완전히 분리되고 갑천이 아닌 진잠천의 차집관로에 연결하도록 되어 있습니다. 이는 다른 블록의 사업 시기 등과 서로 맞지 않으며, 기반시설 등이 확보되지 않은 상태에서는 B구역의 우오수시설의 연결설치가 불가할 것으로 예상됩니다. 그릇된 계획안입니다.

4. 위 안은 일시에 총6,441세대의 주택을 공급하는 것으로 되어있습니다. 유성구 내의 한 지역에만 치우쳐 이러한 대량의 신규주택이 공급될 경우, 나머지 동구, 중구, 대덕구 등의 원도심 지역의 재개발 및 재건축 등에 심대한 타격을 주게되고, 전체 대전시의 균형발전에 심히 저해될 우려가 큽니다. 개발을 유보 또는 축소하거나, 시차를 두어 단계적 개발을 하여야 합니다.

5. 위 사업과 개발업체 ‘유토개발 1차 및 2차’의 부당행위에 대한 부정적 여론이 매우 큽니다.

위 개발업체는 이 사업과 관련하여, 무지하고 순박한 토지주들에게‘비협조 시 강제수용을 할 것’이라고 겁박하여 매도계약을 종용하고 다닌 바 있습니다. 매우 부당한 일입니다.

또한, 위 업체는 도안 2-1 지구 개발과 관련하여, 지나치게 큰 과도이익을 남겼고, 이는 토지 소유자인 주민과 국가에 돌아가야 할 개발 이익금을 시행사와 건설사가 가져간 것이라는 부당한 점과 그럼에도, 국세인 개발 분담금을 내지 않고 면제받았다는 데에 대한 주민의 비난과 부정 여론이 매우 높습니다.

이러한 부정적 행위에 지자체인 관공서가 앞장서서는 않됩니다.

결 론

이와 같이 위 ‘도안 2-2지구 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립’은 정당한 법적 구성요소를 갖추지 못하였습니다.

이 사업은 민영 주택개발 사업으로 도시개발법이 아닌‘주택법’을 적용함이 마땅하며, 설사 도시개발법에 따르더라도 독립단위인 블록별 동의요건을 갖추지 못하였고 또한, 광로와 하천으로 구분된 각개 지역의 결합개발 요건을 갖추지 못하였으며, 생산녹지 개발제한 규정에도 명백히 위배됩니다.

국민의 재산권은 보장되어야 합니다. 토지개발은 그러한 헌법과 법률의 정신과 취지에 맞게 시행되어야 합니다.

위 개발 계획은 적법한 법적 구성요건을 갖추지 못하였고, 주민의 정당한 재산권에 대한 부당한 침해가 심히 우려됩니다. 따라서 이는 무효이고 철회되어야 합니다.

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